全國人大代表呂忠梅——
立法理念要適應科學發展要求
中國環境報記者 李源
“二十多年一次的修法機會，實在是太寶貴了，一定要好好把握。”談到《環境保護法》的修訂工作，全國人大代表、著名環境法學家呂忠梅深有感觸。
“現在，修法的時機已經成熟。”在接受本報記者專訪時，呂忠梅介紹，1989年，我國的《環境保護法》頒布實施，到今天已經超過20年。
“從制度層面看，在中國特色社會主義立法體系已經建成以后，立法的重點放在現行法律的修訂與完善方面，十分必要。從實踐層面看，《環境保護法》經過20多年的實施，也為法律的修訂提供了非常好的實踐基礎。全國人大常委會于2011年啟動了《環境保護法》的修訂工作，意義重大。”
為什么需要修法？ 促進解決民生問題
呂忠梅表示，環境資源保護是近年來人民群眾反映十分強烈的社會熱點問題，因環境污染和生態破壞引發的大量的群體性事件，成為影響社會秩序的不穩定因素。
這些問題，恰恰是中國在過去幾十年里經濟發展方式不可持續，高資金投入、高資源消耗、高環境污染、低經濟社會效益而必然產生的結果。
因此，環境資源保護是既涉及中國發展方式轉變、經濟結構調整，又涉及中國人民基本生存條件提高、社會秩序穩定的重大問題，既是經濟問題、更是民生問題。
“但是，從我們對《環境保護法》實施情況的調查看，無論是執法方面還是司法方面，都面臨著因為法律制度的不盡合理和完善，難以有效實施的巨大困難。這使得國家關于環境保護方面的重大決策難以得到很好的貫徹，公眾的環境權益難以得到很好的保護，從而直接影響到經濟發展方式轉變和解決民生問題的成效。”
修法方向是什么？ 有限修改思路可取
“作為全國人大代表，在第十屆、第十一屆人大會議上，我曾經兩次領銜30名以上代表提出關于修改現行《環境保護法》的議案。”
回想起歷次提出議案的內容，呂忠梅記憶猶新:“我們提出的修改重點集中在幾個方面，包括現有法律的立法層次不夠、立法理念不能適應科學發展的要求、公民環境權益保護缺失、單行法修改后造成的制度效力錯位、部分制度設計不完善、導致法律執行不力等問題。”
“據我所知，此次修法的重點是:處理好環境保護主要法律制度與相關法律銜接的問題。著重解決的是，《環境保護法》與污染防治各單項法的制度措施不統一、一些規定不適應社會主義市場經濟體制、實踐中一些行之有效的行政責任和問責制度缺乏法律依據等問題。”
具體而言，修法主要涉及環境影響評價、排污收費、限期治理、公眾環境權益、環境標準、環境監測、跨行政區防治協調和人民政府環境質量責任等8項重要制度。
“應該說，這樣一種對《環境保護法》進行‘有限修改’的思路，是可取的。”呂忠梅認為，如果能夠很好貫徹，它可以提高環境法律法規實施的有效性，解決現行《環境保護法》可操作性不強和執行力不足的問題。
改善空間在哪里？ 責任制度需要健全
呂忠梅認為，從政策層面看，國家已經確立的環境與發展綜合決策機制未納入法律，更缺乏綜合決策的行政程序規則。這使得一些地方政府和有關部門的部分決策行為不符合法律規定，導致一些污染工程、生態破壞項目上馬，實際走上了一條“先污染、后治理”的老路。
從法律層面看，由于法律責任制度不健全，缺乏對政府責任的追究、行政處罰的執行程序不明確、適應環境保護要求的證據制度和裁判程序制度缺乏，使得司法在環境保護方面的作用難以發揮，導致大量因環境污染和生態破壞而引起的環境糾紛無法進入司法程序，少數已經進入司法程序的案件也存在審理難、裁判難、執行難的問題。
從公眾角度看，由于缺乏環境信息公開制度以及公眾舉報途徑方面的明確規定，以及缺乏環境公益訴訟制度的支持，使得有關環境資源保護的信息嚴重不對稱，公眾的知情權、表達權、參與權、監督權得不到充分實現。這導致社會公眾的事先參與、過程參與缺乏，甚至可能導致發生嚴重受害后果后，個人上訪、群體性事件不斷，政府疲于應對，形成“企業污染、政府買單、群眾受害”的惡性循環。
從企業角度看，環境監測與監察地位不夠以及查處方法、處理手段薄弱，法律責任制度支持不足等問題仍然存在。相應地，企業違法成本低、守法成本高的現象依然突出。這無形中造成了企業做出寧可違法也不守法的逆向選擇。
哪些方面需要修改？
呂忠梅建議，此次《環境保護法》的修訂，應該著力解決現有問題，從立法理念、法律原則、法律制度方面加以完善，體現環境保護基本國策應有的地位，實現建設生態文明的功能。
完善《環境保護法》的立法理念和調整范圍。
將生態環境保護納入《環境保護法》的調整范圍，并對環境保護管理體制、環境功能區劃等制度方面予以完善。改變現行《環境保護法》實際上是“污染防治法”的現狀。
針對目前存在的環境保護法實施問題，修改完善相關制度。
一是完善政府環境與發展綜合決策制度。將環境影響評價制度的范圍擴大到政府開發策略、完善政府對所轄區域環境質量負責制度，建立政府環境責任追究制度，落實環境保護問責制。
二是完善企業環境保護義務制度。按照標準明確、責任清晰、監督到位的原則，建立和完善“三同時”制度、信息公開制度、污染物排放標準與排污收費、責令改進或者限期治理義務等規定。
三是完善環境司法保障措施。著力解決支持補強環境行政、支持被害人訴訟的問題，完善環境行政處罰、行政強制執行制度，建立和完善民事救濟的程序制度和證據制度，建立環境公益訴訟制度，明確公眾的知情權、建議權、舉報權與途徑、申訴與訴訟權。
四是完善環境執法手段和措施。按照統一監管原則，賦予環保部門環境監察權以及環境信息公開的責任，完善環境監測、環境執法監察、限期治理等制度。
一些做法在環境保護單行法中已經規定，或者在執法與司法的實踐中已經積累了經驗，但存在不完善、不統一、甚至矛盾和沖突的現象。在修訂《環境保護法》時應予以統一和完善。
一是規定排污許可、生態補償制度，將污染責任保險納入環境民事責任制度，建立環境訴訟領域以司法鑒定為主、專家證人為輔的證據制度。
二是統一規定限期治理制度，改變各單行法規定不一致的現狀。
三是落實公眾環境權益保障措施，明確政府與企業的環境信息公開義務，以及不公開環境信息的法律后果與救濟措施。
四是建立完善的環境標準法律制度，明確環境標準體系的內容，規定編制與通過的法律程序，確定對違反環境質量標準和污染物排放或控制標準的法律后果及制裁。
五是建立跨行政區域環境管理協調機制，明確環境保護行政區域管理與流域管理、大氣污染控制區域管理等環境區域管理之間的關系，確定跨行政區域環境管理的方式、程序和法律效力，規定法律責任。#p#副標題#e#
委員獻策
全國政協委員王曦——
有效規范政府行為
中國環境報記者 曹俊
“看了現在《環境保護法》的修改稿，我認為有個特點:方向是對的，但步子還可以再大一點。”全國政協委員、上海交通大學環境資源法研究所所長王曦在接受記者專訪時表示。
“通過前一段時間《環境保護法》修改方案的不同爭論，表現出對人大在這種制度變革中的作用有不同認識。政府自身沒有立法權，社會只能呼吁，最終還是需要立法機關采取行動。”王曦說，不少人意識到現行法律對政府行為規范不足，那么這次修改《環境保護法》就是一次機會。人大可以利用這個機會對政府有關環境的行為進行規范和制約。
“立法者應當有所作為，這涉及到重要的規則改革。”王曦說。
方向是對的:將環境質量狀況納入地方政府主要負責人政績考核
“方向是對的，修改稿將環境質量狀況納入了地方政府主要負責人的政績考核。”王曦說，“這對地方政府主要負責人是一個很大的壓力，相信可以促使他們在做決策時更多地考慮環境與經濟的協調。這一修改將彌補我國環境法律中的一個重要缺陷——對政府環境行為規范和約束不足。
王曦說:“一方面，我國現行環境保護類法律主要是政府管理企業的法律。例如《環境保護法》、《大氣污染防治法》等法律條款中大概有80％都是對企業行為的管制，對政府及‘第三方主體’有關環境事務的行為規范十分薄弱。另一方面，在中國的特殊國情下，政府不僅是環境治理者，而且是經濟建設的規劃者、投資者和招商者。換句話說，政府不僅是‘裁判員’，也是‘運動員’。假如政府在招商引資、規劃和推動地方經濟的發展過程中，沒有協調好經濟發展與環境保護的關系，沒有充分考慮環境資源的外在約束，就會做出短視的決策，或者在執法上消極懈怠或不作為，就會淪為環境問題的制造者。“政協委員何悅也明確提出，政府不履行環境責任以及履行環境責任不到位，已成為制約我國環保事業發展的因素。因此，修改《環境保護法》必須緊緊圍繞落實“地方政府對環境質量負總責”的要求。
“法律應當切實規范和約束政府環境行為，否則政府會成為間接的污染制造者和環境侵權者。”王曦說。“因此，此次修改稿考慮將環境質量納入地方政府主要負責人的政績考核，這是一個很大的進步。”
另外，修改稿中還提出，環境質量狀況要向人大報告，接受人大監督。“這是一個重大進步，值得肯定。”王曦表示。
步子還可以再大一些:有效規范政府決策
“修訂后的《環境保護法》在對政府決策階段和決策程序的規范應當做出新的規定，這樣才能體現出應有的進步。”王曦說。
根據現行的環境保護類法律、法規，政府決策階段有哪些缺陷需要彌補呢？王曦舉例說，比如說我們有《環境影響評價法》，規定了建設項目環評和規劃環評，但是在實際執行中卻不夠理想，突出的表現就是一些項目“先上車、后買票”。再看重大污染事件的背后，很多都存在違反《環境影響評價法》的現象。“這種做法的破壞性在于影響了政府決策的科學性和正確性。”王曦評價道。
“不嚴格執行《環境影響評價法》，政府在決策過程中就不能很好地聽取社會各界、專家、受影響的利益相關方的意見，容易導致決策失誤。”王曦說，“而事后的補救往往需要更多的成本。”
“如何更好地體現預防為主的思想，對這一點應當給予足夠的重視。”王曦說。
將地方政府執行環境法律情況納入考核
“比如，《環境影響評價法》的違反者很多都是地方政府。如果沒有地方政府的默許，企業可能也很難實現‘先上車、后買票’。”王曦說。“當然，修改《環境影響評價法》也可以考慮，但是這在短期內可操作性不大，而且也不是問題的關鍵。關鍵在于地方政府缺乏守法的意愿。”
全國政協委員鐘曉渝也表示，執法不嚴是現在環境問題的主要原因之一。
那么，怎么能夠讓政府遵守和嚴格執行法律？王曦給出了一條具體的意見。他建議，在將環境質量狀況納入地方政府主要負責人政績考核的基礎上，再補充一條，即:把地方政府遵守和執行環境保護法律的情況也納入地方政府主要負責人的政績考核。
“如果能將地方政府遵守和執行法律情況納入考核，這個現象或許會有改善。特別需要強調的是，這里要考核的是地方政府主要負責人，而不是環保局長。”王曦說。
設計有助于政府科學決策的制度
“是否可以結合信息公開設計一些幫助政府科學決策的制度？比如，在國家和省級政府層面設立非政府的環境咨詢委員會。這個咨詢委員會可以列席國務院和省級政府的環保聯席會議，它的任務是參與并在一定程度上監視政府有關環境議題的決策，為政府的科學決策服務。”王曦說。
“這樣可以在決策早期實現包容性決策，而不是由地方主要負責人做出決策，造成環境損害后再來解決問題，產生各種各樣不必要的社會成本。這也是預防為主思想的主要體現。”
處理好監督和管制兩種關系
“通過《環境保護法》修改過程中的研究，我們認識到，環保事業主體主要有3個，即政府(既是管制者也是被監督者)、企業(既是被管制者也是被監督者)和‘第三方主體’(監督者)。在三大主體之間存在著一種管制互動和兩種監督互動。前者指政府與企業之間的互動。后者指第三方主體分別與政府和企業之間的互動。”王曦補充說。
王曦認為，環境保護事業的進步，需要3個主體的良性互動。在良性的互動關系中，管制者有效地行使管制的權力，被管制者接受管制，依法約束自己可能對環境帶來不利影響的行為；監督者依法有效地對管制者和被管制者進行監督，促使它們依法辦事。
“特別要強調的是，環保主體之間的良性互動需要得到法律和制度的保障才能持久。”王曦說，“在政府與企業的管制互動方面，我國的立法相對完備，問題主要在于政府執法不力。政府執法不力的一個很重要的原因是政府沒有受到有力的第三方主體監督。而第三方主體監督不力的一個重要原因是法律沒有為這種監督提供完善的制度保障。第三方主體，不論是對政府的監督，還是對企業的監督，都面臨法律保障不足的困境，難以充分、有效行使知情權、參與權、表達權和監督權。”
為此，王曦進一步建議，立法機關應針對我國的現實，抓緊研究如何通過立法為第三方主體與政府和企業之間的監督互動提供法制保障的問題。
代表建言
法律體系已建立法之必行待解決
中國環境報記者 霍桃
“中國特色社會主義法律體系的形成標志著我國立法的逐步完備，同時也意味著我國的法治建設從以立法為重點，轉向立法與法律實施并重的時代。”“兩會”期間，全國人大代表呂忠梅提出建議，開展環境法律實施專項調查。
據呂忠梅介紹，我國在環境立法方面也已形成了相對成熟的法律體系，包括環境保護、污染防治、自然資源利用與管理等60多部環境或有關環境的法律、50多部行政法規、約200部部門規章和規范性文件、1600余件地方性環境保護法規和地方政府規章。
“對于環境糾紛的解決，目前存在著一些困境:一方面，因環境問題引發的矛盾糾紛和問題數量較多；另一方面，這些矛盾糾紛真正進入行政或司法解決機制和渠道的實際上很少。”
呂忠梅舉例說明，環境保護部發布的《全國環境統計公報》表明，截至2008年底，涉及環境的來信數量已達8萬封左右，來訪數量約7萬批，這說明人民群眾和社會組織環境意識越來越強，對環境污染和生活環境質量的要求越來越高。
而根據最高人民法院有關部門的統計，2008年，全國法院一審審結重大污染事故罪的刑事案件11件、一審環境污染損害賠償案件1509件、一審環保行政案件1601件，共計3121件。如此巨大的反差，值得深思。
“天下難事，不難于立法，難于法之必行。”呂忠梅表示，我國環境法律制度雖然逐步完善，尤其是隨著刑法修正案(八)的出臺和民事訴訟法修改，“污染環境罪”已經確立(原為“重大環境污染事故罪”，降低入罪門檻)，環境公益訴訟制度也將要建立，等等。
雖然這些制度將極大推動我國環境法律制度的實施，但是仍需要細化，需要配套制度。例如，如何認定嚴重污染環境，如何建立可操作性的公益訴訟具體制度，立法、司法乃至相關行政主管部門任重道遠。
更為重要的是，為推動我國生態文明建設、改善我們的環境、預防和化解涉及環境方面的社會矛盾糾紛，黨和國家以及社會各界對環境法治寄予厚望，環境法治也確實應該進入一個新的時代，從而發揮更為重要的作用。
為完善環境治理和案件處理法律法規，推動環境法治建設，呂忠梅建議由立法機關牽頭，司法機關和環境行政主管部門聯合開展環境執法和司法專項調研。
具體內容包括:一是開展對環境執法司法情況的專門調研；二是開展環境立法解釋或司法解釋制定的專門調研；三是為探索環境矛盾糾紛多元解決機制開展調研。
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