在新型城鎮(zhèn)化存量提質(zhì)階段，水安全、水生態(tài)、水環(huán)境、水資源是城市高質(zhì)量發(fā)展底線。當(dāng)前處于“十五五”開局之際，“十五五”規(guī)劃、《城市更新“十五五”規(guī)劃》《美麗中國建設(shè)“十五五”規(guī)劃》三份頂層文件協(xié)同部署，將全域海綿城市、城市平急兩用設(shè)施改造、適老宜幼環(huán)境提升作為城市韌性建設(shè)、生態(tài)提質(zhì)、民生改善核心抓手。我國海綿城市建設(shè)已告別單點(diǎn)試點(diǎn)、碎片化治理階段，邁入系統(tǒng)化全域推進(jìn)新階段，建設(shè)內(nèi)涵從單一治水防澇，升級為集生態(tài)提質(zhì)、安全保障、老少友好、平急兼顧于一體的復(fù)合型工程。
時代之需：系統(tǒng)化全域推進(jìn)海綿城市建設(shè)的重大戰(zhàn)略意義 全域海綿城市建設(shè)是筑牢城市安全韌性、破解內(nèi)澇頑疾的治本之策。我國城鎮(zhèn)化進(jìn)入存量提質(zhì)階段，大量老舊城區(qū)排水管網(wǎng)老化、雨污水管網(wǎng)混錯接、調(diào)蓄空間不足，極端暴雨下積水內(nèi)澇、河道溢流污染頻發(fā)，地下管網(wǎng)安全隱患突出，必須轉(zhuǎn)變粗放開發(fā)模式，遵循“源頭減排、管網(wǎng)排放、蓄排并舉、超標(biāo)應(yīng)急”海綿技術(shù)路徑，構(gòu)建完整排水防澇體系。
“十五五”規(guī)劃明確城市發(fā)展由增量擴(kuò)張轉(zhuǎn)向存量提質(zhì)，全面實(shí)施城市更新行動；《城市更新“十五五”規(guī)劃》將海綿城市、地下管網(wǎng)改造列為重點(diǎn)任務(wù)；《美麗中國建設(shè)“十五五”規(guī)劃》提出建設(shè)氣候適應(yīng)型城市、完善韌性基礎(chǔ)設(shè)施，協(xié)同應(yīng)對氣候變化、優(yōu)化城市生態(tài)。三份頂層文件形成“總綱要統(tǒng)籌、更新規(guī)劃落地、美麗規(guī)劃提質(zhì)”完整政策鏈條。全域海綿城市建設(shè)是聯(lián)動城市更新與美麗中國、綠色發(fā)展的核心載體，一頭銜接老舊小區(qū)改造、城中村整治、市政管網(wǎng)更新，一頭承載黑臭水體治理、城市濕地修復(fù)、雨水資源化利用，統(tǒng)籌治澇、治污、節(jié)水、增綠多重目標(biāo)。依托灰綠結(jié)合的設(shè)施削減面源污染、修復(fù)城市水生態(tài)、緩解熱島效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)城市更新具備生態(tài)底色、美麗中國落地城市單元，是協(xié)同降碳、減污、擴(kuò)綠、增長一體化實(shí)施路徑。
全域海綿城市建設(shè)也是增進(jìn)民生福祉、打造適老宜幼、“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施的必然選擇。應(yīng)以社區(qū)為單元連片改造，利用防滑透水鋪裝消除雨天路面濕滑隱患，在口袋公園、小微雨水花園安置休閑座椅、健身游樂設(shè)施等，打造安全舒適養(yǎng)老、親子活動空間；海綿廣場在極端暴雨、洪澇等應(yīng)急狀態(tài)下，可快速轉(zhuǎn)換為臨時避險空間、物資集散場地、應(yīng)急安置點(diǎn)位；大型下沉式綠地、調(diào)蓄廣場、生態(tài)滯澇池、水系濕地則可作為大型應(yīng)急調(diào)蓄設(shè)施，以空間換時間，減緩居民生活空間受淹情況……把海綿工程建設(shè)成為覆蓋全人群、兼顧日常民生與應(yīng)急保障的暖心工程。
全域海綿城市建設(shè)還是激活長效發(fā)展動能、構(gòu)建可持續(xù)城市運(yùn)營新模式的重要舉措，兼具穩(wěn)投資、促產(chǎn)業(yè)、優(yōu)治理多元價值。“十五五”期間，全國計(jì)劃改造地下管網(wǎng)77萬公里，其中排水、污水管網(wǎng)超27萬公里，雨污水管網(wǎng)更新帶動管材修復(fù)、智慧監(jiān)測、生態(tài)建材上下游產(chǎn)業(yè)，形成有效穩(wěn)定投資。同時，雨水資源化利用降低自來水取用與污水處理成本；片區(qū)統(tǒng)一運(yùn)維、按效付費(fèi)機(jī)制破解“重建輕管”難題，搭建市場化可持續(xù)投融資運(yùn)營體系，緩解地方財(cái)政一次性投入壓力，適配嚴(yán)控隱性債務(wù)、盤活存量資產(chǎn)的發(fā)展要求。美麗河湖、生態(tài)岸線等海綿綠色生態(tài)空間提升城市宜居品質(zhì)，賦能商業(yè)文旅發(fā)展，充分釋放普惠生態(tài)民生價值。
政策同源：全域海綿城市建設(shè)頂層設(shè)計(jì)邏輯與內(nèi)在關(guān)聯(lián) 習(xí)近平總書記系列重要講話明確海綿城市建設(shè)頂層理念、原則與方向：2013年中央城鎮(zhèn)化工作會議提出“建設(shè)自然積存、自然滲透、自然凈化的海綿城市”；2015年中央城市工作會議部署“加快海綿城市建設(shè)”；2025年中央城市工作會議要求“著力建設(shè)安全可靠的韌性城市”。上述政策形成四條核心指引：一是堅(jiān)守自然修復(fù)思路，摒棄過度硬化、河道渠化，預(yù)留雨水調(diào)蓄滲透空間；二是堅(jiān)持系統(tǒng)統(tǒng)籌，整合地上地下、新舊城區(qū)、流域片區(qū)，杜絕碎片化補(bǔ)丁式治理；三是強(qiáng)化地下管網(wǎng)生命線建設(shè)，同步推進(jìn)雨污水管網(wǎng)更新；四是統(tǒng)籌生態(tài)、民生、日常與應(yīng)急，聚焦“一老一小”需求，推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施平急兩用改造，為上述三類“十五五”規(guī)劃提供根本行動遵循。
“十五五”規(guī)劃作為國家發(fā)展總綱領(lǐng)，在新型城鎮(zhèn)化、生態(tài)文明、民生保障方面部署相關(guān)工作，明確推進(jìn)城市設(shè)施適老化、適幼化改造，建設(shè)“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施，全域開展海綿城市建設(shè)、打通水循環(huán)堵點(diǎn)。從國家戰(zhàn)略層面確立“全域推進(jìn)、系統(tǒng)治理、民生優(yōu)先、平急兼顧”總基調(diào)，明確海綿城市是統(tǒng)籌安全、生態(tài)、民生的綜合性長期任務(wù)，為各地實(shí)施劃定統(tǒng)一方向。
《城市更新“十五五”規(guī)劃》是海綿城市落地實(shí)操抓手，將海綿城市、管網(wǎng)改造、適老宜幼配套、平急空間建設(shè)納入市政基礎(chǔ)設(shè)施提升專項(xiàng)，明確四項(xiàng)硬性要求：一是開展地下管網(wǎng)全面體檢，大規(guī)模更新老舊雨污水管網(wǎng)，完成雨污水分流，消除滲漏、混接、塌陷隱患；二是堅(jiān)持片區(qū)連片整體更新，禁止零散單點(diǎn)改造；三是同步配套便民服務(wù)設(shè)施，補(bǔ)齊“一老一小”服務(wù)短板；四是統(tǒng)籌應(yīng)急空間與排水設(shè)施，提升片區(qū)防災(zāi)能力，補(bǔ)齊地下設(shè)施、兼顧民生安全要求轉(zhuǎn)化為具體工程項(xiàng)目。
《美麗中國建設(shè)“十五五”規(guī)劃》從生態(tài)文明維度設(shè)定海綿城市生態(tài)、民生雙重評價標(biāo)準(zhǔn)，提出依托全域海綿鞏固黑臭水體治理成效，修復(fù)城市水生態(tài)，打造全人群友好生態(tài)空間；依托海綿設(shè)施搭建城市水安全應(yīng)急緩沖體系，實(shí)現(xiàn)生態(tài)優(yōu)美、生活宜居、風(fēng)險可控多重目標(biāo)。與城市更新規(guī)劃形成“項(xiàng)目建設(shè)+生態(tài)提質(zhì)+安全保障+成效評價”雙向約束機(jī)制。
實(shí)踐破局：系統(tǒng)化全域推進(jìn)海綿城市建設(shè)務(wù)實(shí)舉措落地 當(dāng)前海綿城市建設(shè)普遍存在碎片化治理、重建設(shè)輕運(yùn)維、重指標(biāo)輕功能三大短板，適老宜幼、平急兩用功能缺失。應(yīng)立足基層改造痛點(diǎn)，圍繞連片統(tǒng)籌、按效付費(fèi)、建管并重三大機(jī)制，提出系統(tǒng)化落地路徑。
連片統(tǒng)籌推進(jìn)，完善管網(wǎng)骨架，同步落地適老宜幼、平急兩用功能。以完整排水分區(qū)為單元一體化規(guī)劃建設(shè)，打破小區(qū)、道路功能割裂，同步實(shí)現(xiàn)治水、宜居、應(yīng)急多重效益。全域統(tǒng)籌規(guī)劃，優(yōu)先改造老舊社區(qū)、城中村等老少集中片區(qū)，一體化編制綜合方案。雨污水管網(wǎng)改造優(yōu)先，堅(jiān)持地下先行，老舊片區(qū)全面實(shí)施雨污水分流，低洼區(qū)域配套調(diào)蓄設(shè)施與排澇泵站，從源頭消除積水隱患。精細(xì)化打造適老宜幼海綿空間，推廣防滑透水鋪裝，修建緩坡雨水花園、下沉綠地，適配老人、兒童日常活動需求。復(fù)合植入平急兩用功能，透水鋪裝、下沉廣場、連片綠地日常供居民休閑，汛期轉(zhuǎn)化為避險安置、調(diào)蓄滯澇場地，兼顧日常與應(yīng)急需求。同時，將成熟模式延伸至縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，補(bǔ)齊城鄉(xiāng)水安全與應(yīng)急保障短板。
創(chuàng)新按效付費(fèi)機(jī)制，將民生、安全成效納入績效考評。以市場化機(jī)制扭轉(zhuǎn)重工程體量、輕實(shí)際效用的舊模式。搭建多維量化績效體系，在管網(wǎng)滲漏率、積水消除率等指標(biāo)基礎(chǔ)上，增設(shè)老少場地安全達(dá)標(biāo)率、平急設(shè)施完好率、雨水排口晴天零排放等專項(xiàng)指標(biāo)，功能不達(dá)標(biāo)直接扣減績效付費(fèi)。老舊民生片區(qū)采用“基礎(chǔ)工程款+績效獎勵”模式，群眾滿意度、平急設(shè)施正常啟用為加分項(xiàng)；新建項(xiàng)目在合作協(xié)議中明確應(yīng)急配套硬性條款，運(yùn)維期功能失效按比例扣減費(fèi)用。暢通群眾評價渠道，收集老人、家長出行體驗(yàn)反饋，整改結(jié)果直接關(guān)聯(lián)資金結(jié)算，貼合群眾真實(shí)生活需求。
堅(jiān)持建管并重，全周期保障民生設(shè)施與應(yīng)急功能長效運(yùn)行。建設(shè)階段前置管護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，明確物業(yè)服務(wù)企業(yè)負(fù)責(zé)小區(qū)內(nèi)部設(shè)施運(yùn)維，專業(yè)企業(yè)負(fù)責(zé)市政管網(wǎng)管護(hù)；竣工驗(yàn)收同步核查應(yīng)急設(shè)施實(shí)用性，不合格不予交付。常態(tài)化精細(xì)化巡檢養(yǎng)護(hù)，汛期前全面清淤管網(wǎng)，日常修補(bǔ)破損設(shè)施，針對老舊小區(qū)加密巡檢頻次。智慧賦能應(yīng)急管控，依托智慧管網(wǎng)平臺實(shí)時監(jiān)測積水與管網(wǎng)狀態(tài)，暴雨天氣提前預(yù)警、聯(lián)排聯(lián)調(diào)；將平急兩用空間納入城市應(yīng)急臺賬，常態(tài)化開展防汛演練。構(gòu)建全民共管模式，依托社區(qū)網(wǎng)格員、志愿者開展管網(wǎng)保護(hù)宣傳，形成專業(yè)運(yùn)維、社區(qū)監(jiān)管、居民參與的長效管護(hù)體系。
配套保障：夯實(shí)全域海綿城市建設(shè)根基 強(qiáng)化規(guī)劃剛性約束，將海綿城市、管網(wǎng)提質(zhì)、適老宜幼改造、平急空間建設(shè)納入國土空間、城市更新專項(xiàng)規(guī)劃，作為片區(qū)改造前置硬性條件。
堅(jiān)持因地制宜精準(zhǔn)施策，南方多雨地區(qū)突出排澇管網(wǎng)、調(diào)蓄滯澇、應(yīng)急避險空間建設(shè)；北方缺水地區(qū)強(qiáng)化雨水資源化利用，完善應(yīng)急排澇設(shè)施；老舊城區(qū)優(yōu)先補(bǔ)齊民生設(shè)施，新建片區(qū)高標(biāo)準(zhǔn)一體化配套海綿體系。
健全督導(dǎo)考核閉環(huán)，把管網(wǎng)改造成效、連片治理成果、老少友好落地、平急功能實(shí)效、群眾滿意度納入年度考核，常態(tài)化專項(xiàng)督導(dǎo)，整治表面化、形式化建設(shè)問題。
系統(tǒng)化全域海綿城市建設(shè)是落實(shí)2025年中央城市工作會議精神、一體推進(jìn)“十五五”系列規(guī)劃的核心任務(wù)。新時代海綿城市早已超越單純治水防澇范疇，成為統(tǒng)籌生態(tài)提質(zhì)、安全兜底、民生普惠、平急保障、老少友好的復(fù)合型城市提質(zhì)工程。從地下雨污水管網(wǎng)暢通到連片海綿片區(qū)整體推進(jìn)，從一次性工程建設(shè)到按效付費(fèi)、全周期管護(hù)長效治理，從基礎(chǔ)水環(huán)境整治、水安全保障到適配全人群、平急兩用的全方位升級，每一項(xiàng)舉措都服務(wù)于城市安全、人居改善、民生福祉提升。
面向“十五五”高質(zhì)量發(fā)展新階段，各地必須堅(jiān)持以人民為中心，運(yùn)用系統(tǒng)思維統(tǒng)籌地上地下、新舊城區(qū)、建設(shè)運(yùn)維、民生安全，以雨污水管網(wǎng)改造為基礎(chǔ)，依靠連片治理破解碎片化難題，依靠按效付費(fèi)保障建設(shè)實(shí)效，依靠全周期管護(hù)實(shí)現(xiàn)長效運(yùn)行，同步做實(shí)適老宜幼便民升級、平急兩用安全賦能。讓海綿城市兼具生態(tài)顏值、安全底線、民生溫度與治理精度，持續(xù)打造人與自然和諧共生的現(xiàn)代化人民城市，為全面推進(jìn)美麗中國、實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展筑牢堅(jiān)實(shí)支撐。
李建寧
就職于上海市政工程設(shè)計(jì)研究總院（集團(tuán)）有限公司，注冊安全工程師、隧道工程師、檢測工程師、市政道路與橋梁工程師，遂寧市、珠海市、四川省海綿委專家，中國建設(shè)智庫專家。主要從事雨污水管網(wǎng)整治、海綿城市咨詢、流域環(huán)境治理等工作。曾深度參與遂寧、珠海、金華、綿陽等海綿城市試點(diǎn)示范技術(shù)服務(wù)工作，8項(xiàng)技術(shù)獲得實(shí)用新型專利證書。
來源：中國建設(shè)報(bào)
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